Die Gründe des Bundesrats für den Verbleib der Schweiz bei EMRK und Europarat

Antwort auf eine Interpellation der SVP-Führung.

Der Bundesrat legt in seiner Antwort vom 15. Mai 2013 auf eine Interpellation der SVP-Führung (mit Parteipräsident Toni Brunner als Erstunterzeichner) dar, wie er die Bedeutung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) für die Schweiz beurteilt und weshalb er eine Kündigung der EMRK – und das Ausscheiden aus dem Europarat, das deren Folge wäre – ablehnt:

1. Die rechtlichen Grundlagen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) sind in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) enthalten. Seine Zuständigkeit umfasst alle die Auslegung und Anwendung der Konvention und der Protokolle betreffenden Angelegenheiten, mit denen er befasst wird (Art. 32 EMRK).

Die Rechtsprechung des Gerichtshofs hat sich im Laufe der Jahrzehnte weiterentwickelt. Ähnlich wie bei den Grundrechten der Bundesverfassung kann sich auch der Gehalt der Garantien der EMRK mit dem Wandel der gesellschaftlichen Verhältnisse verändern. Der Gerichtshof trägt diesem Umstand durch eine zeitgemässe Auslegung der Konventionsbestimmungen Rechnung.

Die Rechtsprechung des EGMR hat im Übrigen, wie die Statistik zeigt, nicht zu einer grossen Anzahl von Verurteilungen geführt. Was die Schweiz betrifft, wurden seit dem Inkrafttreten der Konvention (1974) bis Ende 2012 insgesamt 5’502 Beschwerden registriert. In nur 87 dieser Fälle (ca. 1.6 %) hat der Gerichtshof eine Verletzung der Konvention festgestellt.

In diesem Kontext ist zudem auf die laufenden Reformarbeiten am EMRK-Kontrollsystem hinzuweisen, an denen sich die Schweiz aktiv beteiligt. Gemäss den Ergebnissen der Konferenz auf Ministerebene in Brighton vom April 2012 sollen bis Ende 2013 die Vorbereitungen für verschiedene Anpassungen der EMRK abgeschlossen sein. Zu den wichtigen inhaltlichen Anliegen dieser Reform gehören namentlich die Verankerung des Ermessensspielraums der Vertragsstaaten und des Grundsatzes der Subsidiarität. Dieser besagt, dass es in erster Linie Sache der Mitgliedstaaten der EMRK ist, die darin garantierten Rechte zu schützen.

2. Die EMRK wurde 1972 vom Bundesrat unterzeichnet und 1974 vom Parlament genehmigt. Nach den damals geltenden Regeln unterstand der Genehmigungsbeschluss nicht dem Referendum. Die Bundesverfassung sah in Artikel 89 Absatz 4 vor, dass Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterstehen, wenn sie unbefristet oder für eine längere Dauer als 15 Jahre abgeschlossen wurden. Da die EMRK frühestens 5 Jahre nach dem Beitritt – unter Einhaltung einer Frist von sechs Monaten – wieder gekündigt werden kann (Art. 58), war die genannte Verfassungsbestimmung nicht anwendbar.

Ein Staatsvertrag war nach damals herrschender Lehre und Praxis ohne Rücksicht auf seine Geltungsdauer und die Möglichkeit der Kündigung Volk und Ständen auch dann zur Abstimmung zu unterbreiten, wenn er tiefgreifende Änderungen der Staatsstruktur oder einen grundsätzlichen Wandel in der schweizerischen Aussenpolitik bewirkte. Der Bundesrat prüfte diese Frage eingehend und gelangte – wie die Mehrheit des Parlaments – zum Schluss, diese Voraussetzungen seien nicht gegeben (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 4. März 1974, BBl 1974 I 1035, 1061 ff.).

Nach den heute geltenden Bestimmungen würde der Genehmigungsbeschluss des Parlaments zum Beitritt zur EMRK dem Referendum unterstellt. Artikel 141 Bst. d Ziff. 3 der Bundesverfassung sieht vor, dass gegen völkerrechtliche Verträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert, das fakultative Referendum ergriffen werden kann. Darüber hinaus kann man sich fragen, ob nicht sogar ein Anwendungsfall des obligatorischen Referendums sui generis vorliegen würde (vgl. dazu Botschaft des Bundesrates zur Volksinitiative “Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik”, BBl 2010 6963, 6984 ss).

3. und 4. Die Möglichkeit, gegen letztinstanzliche innerstaatliche Entscheide, insbesondere gegen Urteile des Bundesgerichts, beim Gerichtshof Beschwerde zu erheben, ist ein wesentliches Merkmal des Systems der EMRK. Die Konvention erhält ihre besondere Bedeutung dadurch, dass ihre Bestimmungen durch einen wirksamen Durchsetzungsmechanismus konkretisiert werden.

Nicht zuletzt aus einer historischen Perspektive wertet es der Bundesrat als einen wichtigen Fortschritt, dass die europäischen Staaten den Schutz des Rechtsstaates und der Menschenrechte als eine gemeinsame Aufgabe wahrnehmen und dass europaweit einheitliche Standards zum Schutz der Individualrechte festgelegt und durchgesetzt werden können. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs hat in den Mitgliedstaaten zu einer vertieften Beschäftigung mit den Menschenrechten geführt, welche auch das Verständnis der landesrechtlichen Grundrechte beeinflusst hat. Die Nachführung der Bundesverfassung Ende der neunziger Jahre bietet dafür ein eindrückliches Beispiel: Der neu eingeführte Grundrechtskatalog baut weitgehend auf der EMRK und der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur EMRK auf.

Das Bundesgericht hat die Vorgaben der Strassburger Rechtsprechung stets umgesetzt. Es bezieht diese Rechtsprechung seit jeher in die eigene Praxis ein, auch soweit es um die Auslegung und Anwendung der Grundrechte der Bundesverfassung geht.

Mit Blick auf die gesamte Entwicklung seit dem Beitritt der Schweiz zur Konvention ist der Bundesrat der Überzeugung, dass die Konvention und die darauf basierende Rechtsprechung des Gerichtshofs und der innerstaatlichen Gerichte, allen voran des Bundesgerichts, den Schweizer Rechtsstaat und den Schutz der Individualrechte und Grundfreiheiten der Menschen in der Schweiz gestärkt haben.

5. und 6. Für das Verhältnis zwischen der EMRK und Bundesgesetzen gilt grundsätzlich die vom Bundesgericht entwickelte und in der Folge bestätigte sog. PKK-Rechtsprechung (vgl. BGE 125 II 417): Danach geht das Völkerrecht im Konfliktfall dem nationalen Gesetzesrecht vor, jedenfalls soweit es sich um Bestimmungen handelt, die dem Schutz der Menschenrechte dienen. Seit dem Beitritt der Schweiz zur EMRK prüft der Bundesrat in Botschaften zu Bundesgesetzen stets auch die Vereinbarkeit mit den Konventionsgarantien. Dieses Vorgehen hat sich bewährt. Das Parlament verfügt damit im Gesetzgebungsverfahren über die nötigen rechtlichen Entscheidgrundlagen.

Für den Umgang mit Konflikten zwischen der EMRK und der Bundesverfassung gibt es keine klare Regel. Der Bundesrat hatte es in einem Bericht vom 30. März 2011 abgelehnt, die vom Bundesgericht im Rahmen seiner PKK-Rechtsprechung entwickelte Konfliktregel generell auf Verfassungsstufe zur Lösung von Normwidersprüchen zwischen Völkerrecht und Verfassungs- bzw. Gesetzesrecht, und damit auch zwischen der EMRK und der Bundesverfassung, zu verankern (vgl. BBl 2011 3613, 3653 ff.). Derzeit stehen zwei bundesrätliche Vorschläge zur Diskussion, mit denen Konflikte zwischen dem Völkerrecht und der Bundesverfassung im Allgemeinen und damit auch zwischen der EMRK und der Bundesverfassung im Speziellen entschärft werden sollen. In Umsetzung der Motionen 11.3468 und 11.3751 hat der Bundesrat dazu am 15. März 2013 die Vernehmlassung eröffnet. Vorgeschlagen werden ein materielles Vorprüfungsverfahren von Volksinitiativen vor der Unterschriftensammlung sowie die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen auf die Kerngehalte der Grundrechte. Eine solche neue Schranke gälte für sämtliche Verfassungsrevisionen, also auch für Behördenvorlagen.

7. Für den Bundesrat kommt eine Kündigung der EMRK aus politischen und juristischen Gründen nicht in Frage. Auf internationaler Ebene hätte eine Kündigung gravierende Nachteile für die politische Glaubwürdigkeit unseres Landes zur Folge. Die Kündigung würde zwingend das Ausscheiden aus dem Europarat bedingen, zu dessen menschenrechtlichen und demokratischen Grundwerten sich die Schweiz bekannt hat – und deren 50 jährige Mitgliedschaft sie dieses Jahr begeht. Aus juristischer Sicht ist hervorzuheben, dass auch bei einer Kündigung der EMRK der Grundrechtskatalog der Bundesverfassung sowie andere völkerrechtliche Verpflichtungen in Kraft bleiben würden, deren Inhalt mit den Garantien der Konvention weitgehend deckungsgleich ist.

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